城乡一体化的关键是以城带乡

一、我国进入城市化加快发展的阶段

进入新世纪以来，我们国家的城镇化进程逐步加快。我赞成有些经济学家的预测：今后20年左右的时间里我国的工业化、城镇化将处于一个快速发展的时期。

这主要是消费结构变化引起的。我们的消费结构过去主要是“吃、穿、用”，现在逐步转向了“住、行”，就是房子和汽车。“吃、穿、用”消费需求拉动的主要是食品工业、纺织工业、家用电器，它们需要的基础工业材料不多。但“住、行”的消费需求，也就是房子、汽车消费需求拉动的是钢铁、水泥等基础工业，这些还能进一步拉动能源工业、交通运输业和装备制造业。因此，这个工业链条很长，“住、行”的消费需求必然要促进工业化的快速发展。

我们不但有这个需求，还有供给能力。现在我们金融机构人民币存款余额超过50万亿元，城乡居民人民币储蓄存款超过25万亿，每年还有800亿美元左右外资进来。我们技术上不缺。房子这些东西发达国家早就解决好了；汽车在美国已经没有新的市场了，还得到中国来，所以国际上大的汽车厂商都到中国来了。因此，从资金和技术层面看我们有这个能力。

需求的变化和良好的供给能力必然带来我国工业化的快速发展。工业是在城市里面办的，所以工业园区都起来了。工业在城市办，人就要到城市去，这样城市的第三产业也会发展起来，推动城市化步伐加快。我国13亿人口，这个需求很大，并且会越来越大。由此可以判断：未来20年左右是工业化、城市化的快速发展期。

二、城乡差距扩大的根源在于城乡要素配置的体制机制没有转变

面对工业化、城镇化快速发展的机遇和美好前景，大家都感到很高兴。但是高兴之余还有一个担心，担心城乡发展不协调。

这些年城乡差距在继续扩大，包括城乡居民的收入差距、消费差距、基础设施的差距、社会事业发展的差距等等。按照这个趋势发展下去，10年、20年以后，我们的工业现代化了，我们的城市现代化了，但是我们的农业、农村不行了。这怎么得了？为什么中央提出要统筹城乡发展？为什么要提出形成城乡一体化的新格局？就是因为我们城乡发展有巨大的差距存在。而这个差距不是由城乡自身发展的规律决定的，而是由城乡分割的二元体制造成的。提出统筹城乡发展，提出城乡一体化，它的初衷和基本出发点就是要逐步缩小城乡差距，实现城市和农村的协调发展，就是要在工业现代化、城市现代化的同时还要有农业现代化、农村现代化。

这次会上有的专家讲城乡一体化是最高阶段，只有先把城市发展起来了才有城乡一体化。我觉得这个理解不完全对，至少和中央提出城乡一体化的初衷不一样。

现在提出一个问题，我们这几年，尤其是自从党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以后，各级政府都增加了农业的投入，农业基础设施和农村社会事业都有很大的进步。既然做出了这么大的努力，为什么城乡差距还在扩大呢？是什么原因造成了这个结果呢？这是需要认真研究的。我们研究城乡一体化就要研究这个事。我觉得这说明两个问题。一是说明农业投入力度还不够，支农惠农政策力度还不够，还要加强；二是说明单有目前这种支农惠农政策还不足以解决这个问题，至少说还不能从根本上解决这个问题，还必须找到造成这个局面的原因，并有针对性地采取措施。

我觉得根本原因就是我们长期城乡二元体制下形成的要素配置体制机制没有转变。也就是说我们虽然提出了“以工促农、以城带乡”，并增加了对“三农”的投入，但在生产要素配置方面依然在从农村抽取积累来发展工业，来发展城市。这突出表现在三个方面，土地问题、农民工问题、农村金融问题。

第一，我们的城市为什么能发展那么快，城市建设为什么这么漂亮？靠土地，征农民的土地来卖。第二，我们那么大的出口，两万多亿美元的外汇储备靠什么赚来的？靠农民工的廉价劳动力。我们让农民进了城，但只要他的劳动，不要他的人。第三，许多金融机构在农村吸收存款却很少到农村放款。现在的资金流向是中西部往东部流、农村往城市流。三大要素一起从农村往城市走，这就是城乡发展差距扩大的根本原因。

这三大要素的配置机制，主要不是看不见的手的作用，而是看得见的手在配置，就是政府在配置。通过这三个渠道，明里暗里每年从农村拿走了多少，没有统计。但是有一点是可以肯定的，就是暗中拿走的比我们给农村的多得多，恐怕不止一倍两倍。

提出统筹城乡发展就是要转变国家的发展战略，从过去主要依靠从农村抽取积累来发展城市和工业转变为以工促农、以城带乡。我们已经到了这个阶段，但是我们在工作中，在实际上还没有做到，这个战略没有真正调整过来。这就是症结所在。

三、加快资源配置体制机制改革，奠定城乡一体化的体制基础

我们讨论城乡一体化，就是要讨论怎样实现工业支持农业、城市带动农村，就是怎么来加快农村的发展，就是怎么缩小城乡发展的差距，就是怎样实现城市和农村的协调发展，而不是等到几十年城市化以后再来考虑这个事，更不是把统筹城乡发展，把城乡一体化当做是从农村拿土地、拿劳力、拿信贷资金的大好机会，搞逆向统筹，搞逆向的一体化。我这不是随便说的，从实践看，打着城乡一体化的牌子、口号，去加快对农村资源的占有和掠夺，还相当普遍。这是违背中央初衷，是非常危险的。

改革土地制度。这一直是农民的强烈期盼。按照宪法的规定，农业用地转为非农建设用地，属于公益性的国家可以征地。征地权是政府的强制性权力，任何一个国家，包括土地私有制的国家都是这样。但有一个条件，就是公益性用地。但是我们的《土地管理法》却把政府的征地权扩大了，不仅公益性用途的，经营性用途的也由政府行使征地权，即所谓“政府垄断土地一级市场”。

这个制度有一个很大的好处，就是可以为城市发展积累资金，从农民那里低价征过来再高价卖，赚的钱就可以拿来搞城市建设，这个好处非常明显。但是它的弊端也明显。第一，造成了大量的“三无”农民，无地、无业、无房，把本来有产的农民变成了无产者。第二，引发了地方政府的占地冲动。哪个城市占地越多，卖地越多，哪个城市就发展快。尽管中央一再强调要加强土地管理，要实行世界上最严格的土地管理制度，但实际上管不住，就是这种巨大利益引发了占地的冲动。第三，就是腐败。看一看这些年腐败案件有几个跟土地没有关系？

这个制度是不是不能改？我觉得可以改。是不是改了以后土地就管不住？城市也发展不起来了？我觉得不会这样。政府对土地还有用途管制权，农地转为非农用地，必须经政府批准。地方没有了占地冲动，中央和地方一块来管可能管得更好。至于城市建设，我觉得应当主要由城市工商业承担，他们有这个责任和能力。再说还可以考虑征税的办法。改革土地制度的难度非同一般，只能逐步改，不可能一步到位。就是因为长期形成的利益格局不是一下子就能彻底改变的。尽管存在许多实际困难，但我认为主要还是认识问题。

农民工问题。农民工是两个问题，第一个是待遇问题，地位问题，第二个就是怎么让他真正成为城市居民的问题。解决这两个问题，不是条件没有成熟，而是利益驱动。农民工在城市创造财富，积累留在城市，老了回到农村去，城市啥也不管，这很不公平。我还想提醒一点，我们现在的1.3亿外出农民工大部分转移到东部沿海和大城市，他们的素质不高。刚才有位教授讲了，东部沿海地区和大城市的低端制造业早晚要转走，与其把农民工变成城市居民，不如现在就把低端制造业向农村地区转移。产业到农村，发展小城镇，农民就地就业，有利于城乡协调发展。

金融问题。现代金融制度是按照城市和工商业特点设计的，不符合农业的特点，不符合农村的情况。比如，从金融来说，贷款要抵押可谓天经地义，但是农民拿不出这个抵押，制度设计本身就把农民排除在外了。必须根据农村的特点设计符合农村情况的金融体制。农村的贷款主体有两个，一类是企业，一类是农户。企业有大、中、小，农户有大户、一般农户、贫困农户。他们对金融需求是不一样的。农村的大企业、龙头企业完全可以按现行制度走，去跟大银行借钱。中小企业和大户恐怕就要靠信用社、村镇银行。一般农户特别是贫困农户要靠小额信贷。因此，大银行解决大企业，小银行解决小企业，微型、民间、草根金融就解决一般农户和贫困农户的问题。在这方面，中国扶贫基金会搞了25个县，效果非常好。

总之，我希望大家在研究城乡一体化时，把立足点放在怎么加快缩小城乡差距、加快农村发展，而不是怎么加快城市发展、从农村抽资金加快城市化。重点要把三个问题解决好，一个是土地问题，一个是农民工问题，一个是金融问题。