本文将对挪威的全民社会保障制度建立的初始阶段情况进行介绍。19世纪80年代以前，当挪威向建立社会保障制度迈出第一步的时候，挪威只是一个贫穷的小国，当时农业是支柱产业，农民阶层人数最多。家庭是提供社会保障的最主要的主体，为无法通过工作来保障生活的家人提供生活保障。此外，各市级政府还制定了经济状况审查扶贫计划，为那些丧失工作能力、无收入或财产的人提供生活保障。此计划通过征收地税的方式来筹措资金。子女有赡养父母的义务，如果子女有经济能力赡养父母，那么年老贫穷的父母将没有资格享受政府的扶贫补助。地方政府官员可酌情决定穷人能得到多少扶贫补助。但是接受扶贫补助在当时备受歧视，因为人们觉得申请和接受扶贫补助是很可耻的事情。
一、首次社会制度改革
19世纪的最后时期，许多欧洲国家和政府对工业化带来的社会问题的担忧与日俱增。住在农业区内的人们靠以物易物的方式生活，工业化迫使人们出卖自己的劳动力，在高度危险和紧张的环境下工作。工作环境的安全对维系家庭稳定的重要性越来越明显。与生命安全、工作事故、医疗、养老、失业相关的社会保障措施亟待建立。工人恶劣的工作条件和生活条件已成为社会的突出问题，被誉为挪威的“工人问题”。
*德国被认为是欧洲福利制度的起源地。当时的德国宰相俾斯麦对工人阶级的激进行为表示担忧。他意识到抑制激进行为的发生只是解决方案的一部分。他希望通过公共社会保险体系的建立来抚慰社会主义者的骚动情绪，建立起国家和工人阶级之间的信任。19世纪90年代，他提出了建立健康保险、意外保险、伤残抚恤金和养老金。德国的养老金制度是建立在一个“保险原则”的基础上的。员工和雇主用工资的一部分购买用于支付养老金的基金。然而，德国的社会保障制度只为工人阶级服务，其他的阶级，比如农民阶级则被排除在外。白领阶层在一段时间后也建立了自己的社会保险。结果造成了分散的和社会分化的德国社会保障制度。
*挪威对德国的社会保障制度改革产生了兴趣。然而，与德国不同的是挪威已在1814年制定了民主宪法，在1884年制定了政府议会制度，政府的决策必须通过议会同意才能执行。当时挪威不存在贵族阶级，相比其他国家的上层阶级，挪威的上层社会只是小部分人，相比之下并不十分富裕，不具备大规模投资的能力。挪威的阶级构成相比当时的德国、英国、瑞典和丹麦更加均衡。
*拥有土地的农民是人口的主要组成部分，1837年推行基层民主以后，农民的地位更加不可忽视。自由党和保守党在1884年成立，3年之后工党也成立了。
*1870年，大城市约20%的人口都接受了济贫执行机构的补助。一场关于新的思考方式和概念的辩论成为关注的焦点。执行当局有广泛的处理权限，援用“经济状况审查程序”成为当时扶贫的一大特点。现实中，只有那些没有生活来源或财产的人才能接受扶贫补助。这时“社会保险”的概念出现了。即雇员或者雇主通过向一个中央保险公司支付一定数量保金来预防将来丧失工作能力的情况。没过多久，以“税收”作为福利金的筹措资金替代方式被提了出来。
*自由党的烦恼日益增加，因为工人的工作和生存状况亟待改善，工人当中的激进分子不断进行政治鼓动。因此，1885年政府特别指定“工人委员会”来监督管理工伤事故、医疗福利以及养老金的补偿执行情况。1894年，议会通过了工业事故法案。1909年，议会又通过了医疗保险法。是否设立养老金成为了经久不息的政治辩论主题，直到1936年才被正式确认。1910年至1920年间，政府为保护工人工作安全及改善工人工作条件实施了一系列改革。自由党（获保守党的支持）主张本国的社会福利补助采用德国的社会保险模式，但是工党认为，税收才是一个更好的社会福利的筹措资金方式。
*各种关于“个人责任与国家责任”的争论愈演愈烈。保险的原则是旨在鼓励工人明确个人贡献与国家社会福利补助之间的关系。但是通过税收融集社会福利金的方式无法明确这种关系。另一方面，税收筹措资金有更多的再分配效应，富人必须作出更多的贡献。此外，它还是一个比建立社会保险基金更加快捷的社会保障手段。
20世纪头几十年的特点是挪威社会的迅速转变。迅速的工业化创造了更强大和更激进的工人阶级。有组织的工人阶级要求改善生活条件和制定社会改革措施。工党的选民支持率在20世纪的头几十年迅速增加。工会运动组织与工党紧密合作，成功组织和动员工人阶级开展了一系列旨在改善工资待遇和工作条件的罢工运动。
工党的影响力与日俱增，其在许多城市的政治地位都获得了肯定。工党利用此权力制定了地方一级的社会福利改革，比如市级养老金、单亲福利金、在校儿童的护齿活动、养老院等。1922年，105个城市推行了65岁以上的残疾人养老金，40%的人口均可享受此福利。然而，有收入的子女仍然必须赡养自己年迈的父母。这些改革为国家立法提供了参考，尤其是工党引入首都奥斯陆以税收为基础的养老金制度。
20世纪20年代，失业率上升到很高水平。根据参加工会的工人人数统计，失业率从1920年的2.3%上升到1925年的25%。到1927年止，建筑行业里35%的工人失业。历届非社会主义政府都无法创造新的就业机会或者有效地减少失业。在美国经济大萧条期间以及之后（挪威在1928年开始受大萧条影响），工党以实用主义、改良主义以及解决失业的具体措施代替革新的口号。德国法西斯政权的影响和对增加就业的具体措施的需求，导致了农民党执政府在1935年下台，促成了工党政府的成立。
同年，工会大会和雇主组织签署了劳资关系协议。协议为集体谈判，制定了关于劳资纠纷、罢工和停工问题的相关解决程序。工会大会和雇主组织彼此都做出了巨大的历史性让步，此协议成为了劳动力市场政策发展的分水岭。工会大会接受了雇主拥有企业的事实，雇主也承认了工会大会的发言权、工资待遇的谈判权以及在工作场合就一系列问题发表意见的权利。这标志着劳资关系长期休战的开始。如上所述，同年也标志着社会民主政府和挪威社会民主政治长期统治的开始，直到1940至1945年德国的入侵而中断。
*1936年养老金的建立标志着社会保险体制的终结
1935年工党上台执政开始，世界经济开始回暖。工党用“全民就业”的口号赢得了竞选的胜利，且立即开始社会变革。增加了公共开支。公共工程为就业创造了机会。1938年，工党还提出了工人失业救济金。
*养老金的建设之路漫长而且复杂。与自由党提倡的社会保险模式不同，1888年以来工党一直坚持以税收的方式为养老金筹措资金。如前所述，在第一次世界大战期间，许多城市通过了以税收为养老金筹措资金的计划。1923年，多数工党和保守党议员通过了以税收融资的经济状况审查养老金计划的相关法律。自由党和农民党则投票支持社会保险模式计划。然而，因为1924年的经济衰退和失业的增加，新的养老金计划从未兑现。
*1936年，工党政府颁布了新修订的养老金法案。政府认为全民的社会福利制度法案成本巨大，提出了以税收融资的经济状况审查制度的替代方案。而自由党依旧主张采用社会保险模式，认为社会保险模式可使工人清楚地明确个人贡献和国家补助的社会福利之间的关系，而由税收筹措资金的方式使这种关系不明确。反对党的观点则认为保险原则把失业和无能力找工作的人排除在外，而且需要国家和个人多年的贡献才能建立起一个良好的运作系统，而税收筹措资金的模式更容易启动和运行。此外，税收筹措资金的模式能产生再分配效应，即富人必须贡献得更多。
