推进城市化进程、扩大消费，重要的是尽快推进“农民工市民化”进程。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30年来，这个特殊群体在为工业化、城市化做出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。当前，我国已进入城市化、城乡一体化加快推进的重要时期，无论是从现实需求还是发展趋势看，都需要尽快推进农民工市民化，“让农民工成为历史”。
一、农民工市民化将释放巨大的消费潜力
从投资和生产大国逐步转为消费大国，在扩大内需的过程中需要重视农民工的作用，重视农民工市民化对消费的影响。例如，通过建立有保障的社会福利制度，改变农民工的消费预期；通过大力发展中小金融服务、农村信贷金融，扩大农民工信贷渠道，改善农民工消费环境。
2011年，我国农民工总量25278万人，比2010年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。在数量增加的同时，农民工的收入也有较大幅度增长。统计显示，2011年外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%[1]。可以说，加快农民工市民化，可将2.5亿大群体的潜在消费变成现实需求。
1.有助于拉动农村消费，缩小城乡消费差距
中改院2011年4月进行的“农民工市民化问卷调查”中，45.54%的专家认为我国消费率长期偏低的重要原因之一在于农民工未能市民化，74.48%的专家认为，加快农民工市民化，有助于扩大居民消费[2]。
农民工不实现市民化，城市和农村的消费差距会越来越大。2010年城市和农村人均消费差距为3.6：1，前者是后者的3倍左右。农村的消费潜力巨大，因为农民工在城里的收入大都是返回农村消费的。农民务工收入大体占农民收入四项主要来源的40%，2009年农民工资性收入对农民增收贡献率高达47.9%。农民打工收入是农村建房、创业和消费的主要资金来源。2.5亿农民工，人均每年攒5000元，每年总资金约在1万亿元以上。此外，随着农村居民和劳动力的减少，农村劳动力的边际产出逐步提高，而且在现有土地制度下，市民化后的人口一定时期内还会获取其农村土地的部分收益，为此从事农业的人均收入增长更为显著。由此进一步缩小城乡消费差距，释放农村大市场的潜力。
2.农民工消费潜力巨大，有助于拉动城市消费
农民工市民化以后，其消费开始往城市集中。推进农民工市民化，改变农民工消费模式，也是提高居民消费的重要环节。有调查显示，新生代农民工消费结构升级还比较慢，尤其是文化消费支出水平很低，未来提升的空间很大。
3.农民工市民化有助于加快城乡一体化进程、缩小城乡发展差距
2011年我国城市化率提升到51.3%，但在6.9亿的城镇人口统计数据中，2.5亿的农民工并未完全实现市民化，突出表现在户籍制度以及基本公共服务制度的二元化上。因此，以农民工为突破口，加快推进农民工市民化，有助于加快城乡一体化进程，缩小城乡发展差距，也有利于社会公平与稳定发展。
二、农民工市民化时机与条件已经成熟
当前，全面解决农民工市民化问题的条件已经成熟，财政也完全有能力承担农民工市民化的成本，关键在于中央层面下定决心，实现政策和体制的突破。
1.政策条件走向成熟
早在2006年，中央就出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。2012年1月4日，国家民政部发布了《促进农民工融入城市社区意见》，鼓励农民工尽快融入城市社区。要按照社区基本公共服务均等化的要求，将涉及农民工切身利益的劳动就业、公共卫生、住房保障、社会保障、计划生育、社区矫正、安置帮教、法律援助、优抚救济、社区教育、社会救助、文化体育、社会治安等社区服务项目逐步向农民工覆盖。在促进农民工融入城市社区过程中，主要任务有四项：第一，构建以社区为载体的农民工服务管理平台。第二，落实政策，扎实做好农民工社区就业服务工作。第三，切实保障农民工参与社区自治的权利。第四，健全覆盖农民工的社区服务和管理体系。第五，大力发展丰富多彩的社区文化生活。
2.地方政府在加快试点农民工市民化
长三角、珠三角是农民工最集中的地区，这些地区已经开始着手解决农民工问题。最近农民工输入大省广东和农民工输出大省河南，都提出将适时取消“农民工”称谓。广东省委书记汪洋2012年1月3日提出，广东将加快研究并适时出台取消“农民工”称谓的政策措施，探索建立外来务工人员根据职业和工作年限享受相应基本公共服务的制度等，促进外来务工人员与本地居民真正融合。河南省委书记卢展工表示，“农民工”这样的称谓本身就带有歧视色彩，呼吁社会慎用这一称谓[3]。
从实践来看，发达地区有望率先取得突破。广东的农民工“积分入户”正在扩大范围。2011年，广东率先实施积分制入户政策，以积分形式破解户籍改革难点，引导农民工有序落户、融入城镇。2012年，广东积分制入户政策在“扩容”，新政策将适用对象范围由“在粤务工的农业户籍劳动力”扩大至所有在粤务工城乡劳动者，使用范围也由原先仅用于积分入户扩大至享受城镇公共服务[4]。此外，浙江省嘉兴市建立了新居民事务管理局，本市所有人口都纳入居民管理，基本实现农民工市民化；江苏省无锡市把流动人口的服务同本地的经济社会发展联系起来；湖南省长沙市把农民工市民化纳入城市整体发展规划。
3.“让农民工成为历史”的关键在于中央政府的决心
农民工跨区域流动涉及到不同省市政府之间的协调，尤其是包括农民工子女上学、养老和医疗保险等相当多公共服务需要跨区域的协调，需要在中央层面作出统一安排。全面解决这一问题的关键，主要取决于中央政府的决心，取决于能否加快推进相关体制的突破和配套政策的出台。
（1）把农民工市民化作为政府的公共职责。农民工市民化需要明确中央与地方政府的职责分工，建立以中央和省级政府为责任主体、市县政府负责具体实施和管理的分工体系，为农民工市民化提供强有力的财力保障和组织保障。
（2）把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题。第一，将农民工纳入居住地城镇居民住房保障范围，实现“住有所居”的目标。第二，规定一定比例的土地收益用于改善农民工住房保障。当前，土地增值收益已经成为地方政府收入的重要组成部分，农村土地转换为城市土地的增值收益，理应让农民工参与分享。建议明确规定50%的土地收益要用于包括农民工在内的住房保障。第三，建立符合农民工实际需求的住房公积金制度。将农民工纳入城市职工住房公积金制度范畴，探索符合农民工特点的住房公积金使用办法。
（3）保障农民工公共就业服务。公共就业服务是当前农民工的迫切需求，对其生存和发展具有重要现实意义。建议尽快把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系，建立农民工和所在城市户籍人口统一、平等竞争的劳动力市场。同时，完善由城市户籍人口与农民工共享的公共就业服务信息管理制度和机制，确保农民工通过所在城镇人力资源市场信息网络享受自助式公共就业服务。在此基础上，把农民工纳入所在城市就业、失业统计范围，建立包括农民工在内的劳动力资源及就业状况调查统计登记分析制度。
三、尽快“让农民工成为历史”
农民工市民化具有全局性意义，应当以此为重要突破口，着力破解城乡二元的户籍制度、基本公共服务制度和土地制度。
1.明确农民工市民化原则[5]
在消费主导的大战略下加快推进农民工市民化，需要具体把握以下原则：
（1）身份平等。根据相关调查，农民工的平均工资大概只相当于发达地区平均工资的40%左右，有的还达不到40%。从社会保险参保率看，有些地区农民工的平均参保率只有40%～50%。在确保进城务工人员身份平等方面，我国仍有很大的改善空间。
（2）机会平等。重点保障农民工公共就业服务，尽快把农民工纳入所在城市公共就业服务体系之中。
（3）发展公平。在我国，无论是市场环境还是社会环境，农民工都难以得到公平的待遇。据统计，农民工自办、自营的企业，到目前为止只有6%左右，并且近几年还呈下降趋势；在融资方面，95%以上的农民工，在现行的金融体制下得不到贷款支持。
2．尽快改革现行户籍制度
完成户籍制度改革建议分“两步走”：第一步，未来2年内实现中小城镇户籍制度全面放开；第二步，再用2年时间实现大城市户籍制度基本放开。未来4～5年基本实行全民统一的居住证制度，把城市户口、农村户口、农民工“暂住证”等统一为“居住证”，实现在全国范围内的自由流转和统一管理。
3．为农民工提供基本公共服务保障
农民工在全国范围内跨区域流动越来越频繁，应当尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。当务之急是解决两大问题：
（1）全面解决农民工子女的义务教育问题。建议尽快实行全国通用的义务教育券制度。国家为每位义务教育阶段的学生发放教育券，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学，国家按照学校提供的教育券进行财政拨款支持，或者按照近年当地义务教育实际入学学生数对地方进行专项财政转移支付。
（2）尽快实现农民工基本社会保障全覆盖。在解决农民工基本医疗保障的同时，探索衔接新型农村合作医疗制度和城镇基本医疗制度的有效途径。
4.尽快构建合理的农民工市民化的成本分担机制
基本公共服务投入是农民工市民化的主要成本。例如，包括养老保险、农民工子女教育、医疗保险、基本住房保障、最低生活保障、失业保险、公共就业服务等基本公共服务项目在内的投入，是农民工市民化的基本成本。
当前对于农民工市民化的成本总额的判断，不同的研究成果之间存在一定分歧。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》认为，当前农民工市民化的平均成本为10万元左右。国务院发展研究中心经过对重庆、嘉兴、武汉、郑州4个城市的调研和测算，农民工市民化的人均成本在7.7～8.5万元[6]。另外，也有学者认为，上述测算的成本还有压缩空间，财政成本难以构成农民工市民化的障碍。例如，近年来适龄少年儿童数量持续下降，城镇尤其明显。农民工市民化，政府在教育方面几乎不需要扩大硬件投入[7]。
关键是尽快建立有效的成本分担机制，明确农民工市民化的成本承担主体。建议由中央政府统一筹划，中央财政负担主要成本，并在输入地政府、输出地政府、用工企业和农民工之间合理分担相应成本。
[1] 马建堂.2011年国民经济继续保持平稳较快发展[OL].国家统计局网站，2012-01-17.
[2] 匡贤明，梅东海，雷婷.加快推进农民工市民化进程——农民工市民化调查问卷分析报告[OL]，中国改革论坛网，2011-06-08.
[3] 任沁沁，王攀，刘刚.中国有意取消“农民工”称谓[OL].新华网，2012-01-04.
[4] 张胜波，粤仁宣.广东今日起实施积分入户新政策[N]，南方日报，2012-01-01.
[5] 迟福林.中国：历史转型的“十二五[M].北京：中国经济出版社，2011.
[6] 王炜，刘志强.新生代农民工希望能留城市，“市民化”成本有多高？[N].人民日报，2011-03-31.
[7] 秋风.别再扯农民工市民化的成本了[N].南方都市报，2012-01-07。
